中国的贫困问题与从NGO扶贫的发展取向

[日期：2005-03-08] 来源：人民大学 作者：郑功成 http://www.ngochina.net/show.aspx?id=122&cid=5 　　[论文摘要]本文认为，改革开放以来的经济发展和政府大规模扶贫运动的掀起，使中国计划经济时代留下的旧的贫困(极端贫困)问题获得极大缓解，但现阶段仍呈现出贫困人口数量庞大、贫困程度相对深刻和多 种贫困现象并存的格局，市场经济条件下的致贫因素亦更加复杂，收入差距扩大化趋势明显。因此，贫困问题依然是中国在现阶段乃至未来相当长时期均需要认真对待的重大社会问题。 　　文章认为中国政府掀起的扶贫运动是在中央政府主导下的一场立体型、全方位扶贫运动，并确实已经取得了很大成效，但也存在着财力不足、效率偏低、强化官僚系统及容易滋生腐败等不足。文章主张重视NGO组织在扶贫中的作用，提出在改善NGO社会及法制环境的条件下，将NGO纳入国家扶贫战略，采取以民为主、官助民办等方式来促进NGO扶贫事业在中国的发展，最终走上官民结合的扶贫发展道路，并为此提出了具体的建议。 　　缓和乃至消灭贫困现象，是各国政府的一个共同的目标，也是各国政府的基本职责所在。但由于贫困问题的普遍性与政府扶贫的局限性，往往需要调动民间力量和社会公益组织来参与扶贫事业。本文旨在以中国为个案，通过对中国贫困问题的长期性、政府扶贫运动的局限性和NGO组织的补充性的分析，揭示官民结合的扶贫道路应当成为各国社会政策发展的一 种基本取向。 　　1.中国贫困间锤的现状分析 　　1.1旧的贫困问题己经获得缓解 　　中国是一个发展中国家，长期以来都是以农立国，新中国成立以后，又长期实行计划经济，这一时代的贫困问题集中表现为普遍性的区域贫困与极端贫困。20世纪80年代初进入改革开放时期后，首先得益于乡村土 地承包责任制，激发了农民的生产积极性，并迅速使自然条件相对较好的乡村地区贫困局面得到了改变;其次，20世纪80年代中期以后开展的区域性扶贫运动，尤其是1994年“八七扶贫攻坚”计划的实施，使一些自然条件较差的贫困地区亦逐渐摆脱了普遍性的绝对贫困状态，从而取得了举世嘱目的缓贫成就。这种成就主要表现在以下两个方面: 　　1．1．1区域贫困问题已基本获得解决。改革开放以来，通过乡村改革和大规模的扶贫运动，国家确定的贫困县大多数己经脱贫，虽然还有极少数地理环境十分恶劣的地区未最终摆脱贫困，但面对区域贫困的扶贫任务己经转换为如何巩固扶贫与脱贫的成果。因此，区域贫困己经由中国贫困 问题的主要方面，退居到与阶层贫困并重甚至处于阶层贫困问题之后，这显然是一个巨大的进步。 　　1．1．2普遍性的极端贫困状态已经成为历史。在改革开放前，占全国总人口80%以上的乡村人口普遍处于贫困状态，其中三分之一以上处于极端贫困状态，经过20年来的努力，中国政府己宣布乡村极端贫困人口由1978年2．5亿人经1985年1．25亿人、1993年的8000万人，下降到2000 年底的3000万人，约占乡村总人口的3．7%;而在城镇，极端贫困人口约为1%左右(通过各地最低生活保障制度实施情况及相关调查材料综合 因此，普遍性的极端贫困状态在中国己经成为历史，取而代之的则是越来 越多的城乡居民进入小康乃至富裕阶层。 　　当然，贫困问题的发展总是动态的。就像作为世界最发达国家的美国也还有10%以上的贫困人口一样，中国现阶段贫困问题的缓解也只能是对以往普遍性的极端贫困状态的改变。如果随着人们生活水平的提高而提高贫困标准，同时考虑刚刚摆脱贫困后又因各种原因可能重新陷入贫困状态的乡村人口(据调查，近年来脱贫人口的返贫率一直在20%以上)，再加上 城市贫困群体，“3000万贫困人口”亦只能是中国计划经济条件下乡村极端贫困问题得以基本解决的重要成果，而市场经济条件下的新时期贫困问题却需要重新认识。 　　1.2 新的贫困现象依然严重 　　如果从发展的视角并采用国际标准来分析中国现阶段的贫困问题，便可以发现，中国现阶段的贫困问题依然相当严重。这种严重性主要表现在以下两方面： 　　第一，贫困人口出生率的数量规模仍很庞大。以乡村为例，如果按照国际通行的人均1天不足1美元即为贫困的标准，世界银行推算中国1998年的乡村贫困人口为23000万人，近二年即使有2000多万人摆脱了贫困，乡村贫困人口的规模仍逾2亿;国家统计局根据乡村住户调查资料，认为新时期 的乡村贫困标准应由现行的625元提高到865元 (按1999年价格计)，该 局盛来运据此计算出全国乡村贫困人口在1999年底应为12230万人，贫困 发生率为13.4%, 其中绝对贫困人口为3400万人;根据全国农村固定观察点办公室的调查，2000年全国乡村居民人均纯收入为2574．5元，在被调 查的2万多农户中，有67%的农户人均纯收入低于平均值，其中有19%的农 户低于全国贫困线。城镇亦存在着一个需要救济的2000－－3000万规模的贫困群体(根据民政部门、统计部门和全国总工会等调研资料综合整理)。因此，无论怎样计算，中国城乡贫困人口总量仍在1亿人以上。 　　第二，贫困人口的贫困程度仍很深刻。国际上一般认为，恩格尔系数在6％以上即为贫困，50%-60%为温饱，而据国家统计局盛来运的研究，在中国乡村的贫困标准中，恩格尔系数高达85%左右;乡村的贫困标准1999年为625元，城镇的贫困标准1999年为1860元，这一标准下的乡村与城 镇贫困人口人均每天可支配的收入分别在0．2美元和0．6美元以下。可见， 中国城乡贫困人口的贫困程度仍很深刻，35%左右的贫困人口处于极端贫困 状态，65%左右的贫困人口处于一般贫困状态。 　　1．3 贫困问题的结构较为独特 　　中国现阶段的贫困问题，与发达国家及其他发展中国家相比，在结构上也是相当独特。它主要表现在以下几个方面: 　　1．3．1极端贫困、一般贫困与相对贫困并存，但此消彼长。从世界范围来看，贫困的演变一般要经过三个阶段，即极端贫困、一般贫困和相对贫困。第一阶段 (极端贫困)是贫困人口得不到温饱;第二阶段 (一般贫困)虽然解决了贫困人口的温饱问题，却不能满足基本的非食品消费需求; 第三阶段 (相对贫困)则是相对于高收入阶层而言的贫困。中国在改革开放以前的贫困可以说是极端贫困状态，但现在也并未过渡到一般贫困阶段， 而是仍有3000万极端贫困的乡村人口和少数城镇极端贫困人口，还有数以 千万计的一般贫困人口，发达地区则还存在着相对贫困现象。因此，中国现阶段是极端贫困、一般贫困与相对贫困现象并存但此消彼长的格局。 　　1.3.2 区域贫困与阶段贫困并存，但此消彼长。一方面，经过大规模的扶贫运动，中国的区域贫困(贫困县)问题得到了基本解决，但部分老、少、边、穷地区仍然处于普遍性贫困状态，一些贫困县虽然按现行贫困标准己经脱贫，但其中的一部分乡村仍然处于普遍性贫困状态;因此，中国 的区域贫困问题并未完全消失。另一方面，城乡社会又普遍存在着阶层性 贫困问题，即使是上海、北京等大都市，贫困人口的数量规模与贫困程度 仍然不容小视。据尹志刚调查，在北京市的贫困家庭中，政府的最低生活保障金和帮困卡要占其月收入的44.9%,67.9%的贫困家庭无钱看病，17.5% 的贫困家庭无钱交房租、水电气费，12.5%的贫困家庭无钱交卫生清洁费。 因此，中国正处于一个区域贫困与阶层贫困并存但又此消彼长的时代。 　　1.3.3物质贫困与精神贫困并存。中国现阶段的贫困问题不仅是经济贫困，同时还包括教育文化落后、人口素质差和思想观念上的贫困。精神的贫困通常因物质的贫困引起，又反过来加深着物质的贫困。在乡村，据许飞琼研究，1997年西部一些省的农村劳动力文盲率高达26%以上，7-15 岁儿童失学率达5%以上;盛来运2001年的研究亦证实，乡村贫困人口中劳动力的文盲率亦达20%以上，初中以上的劳动力比重仅有38钝乡村失学 儿童中有78%的儿童是因家庭经济困难而失学。在城市，据尹志刚调查， 北京市的贫困家庭中有30.4%的家庭无钱供给子女高中以上的教育，20.1% 的贫困家庭无钱供给子女接受九年义务教育。与教育程度低相应，贫困人 口的思想观念也普遍较为封闭、保守和落后。可见，中国现阶段的贫困问 题确实是一种物质贫困与精神贫困并存的现象。 　　1．4 贫困问题的致因趋向复杂化 　　在改革开放前，中国的贫困几乎是普遍性的贫困，导致中国普遍贫困 的包括历史贫困的积淀、旧的计划体制、旧的经济结构 (自然经济为主) 和旧的管理方式(城乡分割、封闭管理)及天灾人祸等;改革开放以后， 旧有致贫因素在不断弱化，而新的致贫因素则在不断出现并得到强化，收入分配差距的持续扩大带来了城乡居民的贫富分化。首先是城乡收入差距 在扩大，如1978年的城乡收入比是2．57:1,1985年下降到1．86:1,1990 年为2．20:1，2000年达2．79:1，目前城乡居民的基尼系数高达0．45; 其次，在城市及乡村内部，居民的收入差距扩大化趋势更加明显，如城镇居民的收入基尼系数由1985年0．2以下发展到2000年的0．35,2000年的乡村居民收入基尼系数已达到0．43。在收入差距扩大化过程中，中国的贫困问题致因亦呈现出复杂化，包括城乡及行业之间的收入差距与分配不公、 资产与知识产权进入分配领域、失业间题的恶化、劳动者个体素质的差异、 社会保障制度改革滞后，以及天灾人祸、自然环境恶劣等，均是造成现阶 段贫困问题的重要致因。 　　1．5 基本结论 　　针对中国的贫困问题，在上述分析的基础上，可以得到如下两点结论: 　　第一，中国近20年的缓贫政策与扶贫运动取得的成就巨大，意味着计划经济时代遗留的旧贫困问题正在逐渐成为历史。它主要表现为中国城乡绝大多数居民的生活状态持续得到改善，区域贫困问题在很大程度上得到了解决，极端贫困人口的数量已经大幅减少，这是一个非常客观的事实。 　　第二，中国现阶段的贫困问题仍然相当突出，意味着市场经济时代亦面临着长期的缓贫与扶贫任务。它表现为由于收入差距、就业与分配政策及其他制度因素的变迁等导致的贫困问题仍很严重，并进入了一个更加复 杂的时代。因此，市场经济时代的贫困问题亦不是短期内可以获得完全解 决的，从而表明扶助贫困人口并使之彻底摆脱贫困，仍是中国政府与全社会面临的一项繁重的、长期的重要任务。

2．政府扶贫运动的回顾与评估 　　2．1 政府扶贫运动的发展 　　我己经在前面分析了中国现阶段的贫困问题，并肯定计划经济时代的贫困问题正在逐渐成为历史，极端贫困正在远离中国城乡。在中国贫困人口大幅减少、贫困程度大幅减轻和贫困问题向好的方面发展的过程中，政 府的扶贫运动无疑起到了十分重要的作用。 　　改革开放前，虽然中国的贫困问题非常严重，但政府因财力及观念所限，所做的仅仅是对部分特殊困难户给予有限的生活救济。文化大革命结束以后，中国政府开始认识到农村存在着普遍性的极端贫困现象，并采取土地承包责任制方式来激活农民的生产积极性与劳动生产率，这种政策使 自然条件较好的地区首先摆脱了贫困。 　　不过，中国政府真正意义上的扶贫运动实际上是从1986年开展区域扶贫开始的。当时，国家针对农村贫困的区域性特点，要求各地实行特殊的 政策与措施，集中力量，通过扶持贫困地区的经济发展，重点解决集中连片的最贫困地区的问题。从1986一1993年间，国家共计投入扶贫资金416 亿元(其中:财政资金81亿元、以工代赈资金89亿元、贴息贷款资金246 亿元)，再加上地方的扶贫投入与国际援助等，大量的扶贫资金使部分部分贫困地区(主要是东部地区)迅速改变了贫困面貌，全国乡村的极端贫困人口 亦由1985年的1．25亿元下降到1993年底的8000万人，且大多集中在西部地区。 　　1994年，针对剩余贫困地区的特点，中央政府制定并实施“八七扶贫攻坚计划”，即用7年时间解决8000万乡村极端贫困人口的温饱问题，从而使扶贫运动进入了第二个阶段。在这一阶段，国家明确了“开发式扶贫” 的原则，确定把扶贫攻坚的任务和措施落实到贫困村与贫困户，强调以贫困村为重点，以贫困户为对象，从而标志着中国扶贫运动的方针由以区域经济发展带动扶贫工作调整为直接面对最贫困人口。在1994一2000年间，国家共投入扶贫资金1135亿元(其中:财政资金180亿元、以工代赈资金300亿元、贴息贷款资金655亿元)，地方政府及各方面投入的扶贫资金力度也不断增强，所获扶贫效果亦相当显著，不仅巩固了一些脱贫地区的脱贫效果，而且使乡村极端贫困人口由1994年的8000万下降到2000年的 3000万人。 　　2001年5月，中国召开第三次扶贫开发工作会议，决定并开始实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，这是继《八七扶贫攻坚计划》之后又一个指导全国扶贫工作的行动纳，它以贫困人口相对集中的中西部的少数 民族地区、革命老区、边疆地区和一些特困地区为重点，以彻底解决极端贫困人口的温饱并为进入小康生活创造条件为基本内容，从而标志着中国政府的扶贫运动进入了第三个阶段。 2．2 政府扶贫运动的主要特色 　　综观自1986年以来的政府扶贫运动，可以发现有着如下一些特色: 　　第一，政府主导、立体型推进。毫无疑问，中国的扶贫运动是由政府直接主导的，尤其是中央政府更是承担了最主要的责任，它通过巨额的资金投入、强有力的行政千预和广泛的社会动员等来实施着扶贫计划，但地方政府及各职能部门、各企事业单位等亦发挥出了重要作用。如从纵向角 度出发，中央政府确定了592个贫困县，并通过财政转移支付等手段有力 地支援着贫困地区，同时要求地方政府提供配套的扶贫资金，并将扶贫作为考量地方政府工作的重要指标，各级政府职能部门则通过固定的扶贫点进行具体的扶贫开发，如民政部的扶贫点就是革命老区井岗山地区。从横 向角度出发，发达地区对贫困地区的支持已经成为扶贫运动的重要组成部 分，如深圳市在近10年间对口扶持西部6省市的66个县市，总计投入资 金达40亿元，其中无偿捐献7亿多元;广州市政府2001年再次通过财政 渠道，向四川、西藏和广西三省区贫困地区分别捐赠1亿元用于教育扶贫; 上海、江苏、浙江等省市亦向对口支持的西部贫困地区直接给予资金支持、 技术援助;即便在一个省的内部，先进的市县亦对口支持着落后的市县。 此外，国有大型企事业单位及部分大型民营企业亦积极开展着对口扶贫工 作。可见，中国的扶贫运动客观上是一场立体型扶贫运动。 　　第二，全方位开展扶贫工作。在扶贫的内容方面，从支持贫困地区发展种养业生产，推进农村基础设施建设，到科技扶贫、教育扶贫、文化扶贫、卫生扶贫、生活救助，等等，扶贫运动几乎涉及到农村经济社会发展与贫困人口生活的各个方面;在扶贫的方式上，从一般性生活救济和救灾， 到以工代赈、贴息贷款等，实现了有偿援助与无偿救济相结合、“输血”扶贫与“造血”扶贫相结合。因此，中国的扶贫运动构成了全方位扶贫的格局。 　　第三，强调开发式扶贫。以政府的扶贫投入为例:扶贫贴息贷款的70%-80%用于作物种植、家畜饲养及相关的加工和销售活动等生产项目;以 工代赈资金是通过实物替代货币，调动农民工参与贫困地区基础设施建设， 并从中受益;财政扶贫资金则主要用于培训项目。在开发式扶贫中，移民 扶贫已成新的重要举措，如在四川启动的2001一2010年五大扶贫工程中， 移民扶贫工程就占有重要地位，它涉及到生存条件恶劣的12万户、50多万贫困农牧民;辽宁于1998年启动的移民工程，已经移民搬迁3846户共 13800人，该省已经决定2001－2002年均移民扶贫3500户，最终使约1万户生存环境恶劣的贫困农户通过迁移至自然条件相对较好的地区来摆脱贫困;内蒙古自治区亦已决定2001一2010年间将生活在恶劣生态环境下的20万贫困农牧民搬迁到生产、生活条件较好的地区，等等。实践证明，开发式扶贫是从根本上促使贫困人口摆脱贫困状态约有效途径。 　　2．3 政府扶贫运动的局限性 　　肯定和高度评价中国政府的扶贫运动及其成就，并不等于只需要政府开展扶贫运动便可以解决和消灭中国的贫困问题，因为政府扶贫运动的局限性也是非常明显的。中国政府扶贫运动的局限性，主要表现在以下几个 方面: 　　2．3．1政府财力不足的局限性。一方面，中国还有数量庞大、贫困程度较深的贫困人口群体，尤其是还有3000万人乡村极端贫困人口，对他们的扶持需要巨额的投入才能真正解决问题，但目前对贫困人口的扶贫投入人均仅1000多元，如此低的投入显然难以便贫困人口尤其是极端贫困人口摆脱贫困。另一方面，尽管国家财政状况在不断好转，对扶贫的投入也 在逐年扩大，但面临的压力也日形巨大，几乎各种公共事业均需要扩大投 入，尤其还面临着职工养老保险等需要巨额补贴的负担;贫困人口相对集 中的中西部省、区财政，大多只能满足发放公务人员的工资及维系行政系 统的运转，甚至还需要中央财政补贴，以往需要地方政府配套的资金难以 到位的现象，即表明地方政府对扶贫缺乏财力支撑。不仅如此，政府扶贫 资金还因物价上涨等原因被抵消掉50%，如据黄季錕的研究，到1998年时 中国累计投入扶贫资金1055亿元，若按1985年不变价格计算，实际仅相 当于502亿元。因此，政府财政的承受能力与现阶段缓解贫困问题的需求之间客观上存在着较大差距，政府财力的不足客观上制约着整个扶贫事业的发展。 　　2．3．2政府扶贫效率的局限性。在中国的扶贫实践中，程序的官僚化、工作人员能力的局限性及相关机制的不健全，对扶贫资金的使用效率造成了损害。例如，一个扶贫项目往往需要从乡村－－县－－地市－－省级层层申报、审核、批复，费时既长，运转成本无形之中增大。同时，据张宝民调查，政府扶贫资金的漏出率与无效投入甚高，全国大约有40%的 扶贫资金并未用于扶贫，到1997年时直接投放到贫困农户的扶贫贷款仅占 47%，而扶贫贷款的回收率仅达50%，呆帐率却高达35%。此外，乱铺摊子、 决策失误、管理不当现象的存在，亦造成国家扶贫资金的严重浪费，个别省的扶贫工业项目有1/3因各种原因而停产。如据《法制日报》2000年12 月29日报道，1990年动工的陕西引黄入定(定边县)扶贫工程，1997年竣工后，3万群众仅喝了5天水即不能运转，不仅未能解决当地居民最迫切需要解决的缺水问题，巨额投资亦付之东流;再据《湖北日报》2001年 5月II日报道，该省囊樊市扶贫部门轻信骗子谎言，1997年即被一女骗子诈骗扶贫款120万元。政府的扶贫运动，在某些地区还衍生出一个新的官僚系统，如据财政部2001年8月通报，陕西省扶贫办与财政厅在1999年就挪用中央财政扶贫资金1087万元，用于地、县、乡三级扶贫服务站的经费和基建支出，一个官方的扶贫系统被强化，它意味着以后的扶贫资源还可能源源不断地被用于解决这些扶贫机构的运行经费和人员经费。因此，扶贫资源在运行中的流失、浪费，使政府扶贫的效率受到相当大的损害。 　　2.3.3挪用、贪污腐败现象严重。由于政府的扶贫款是通过政府部门逐级下拨并由下级政府（部门）支配使用，在使用中被不当挪用的现象相当严重；同时，由于扶贫资源的稀缺，在扶贫款的分配中，亦出现不当竞争的现象，贪污受贿亦未能杜绝据财政部........四川省筠连县扶贫办主任在1997-2000年间，共挪用扶贫资金171.52万元，占同期上级财政扶贫拨款的64.6%，用于购置资产、发放奖金等。再如新疆自治区审计厅2000年在对全区30个贫困县1998年改水资金和1999年扶贫资金的审计中，就有1.66亿元或被用于盖办公楼、购置小车，或被地方有关部门长期滞拔或擅自改变用途。陕西省扶贫部门2000年依法对1999年以来福坡紫金牛进行审计，涉及违法违纪资金亦达4200万元，收回资金仅2700万元。《法制日报》2001年8月7日披露，浙江省温州市的扶贫经费有三分之一被干部吃掉，导致一些贫困乡村愈扶愈贫。类似现象在其他地区亦不乏罕见。 　　综上所述，尽管应当充分肯定中国政府扶贫运动已经取得的巨大成就，但如果忽略政府扶贫的上述局限性，则解决中国贫困问题的成本与代价将会更大。

3.NGO扶贫的发展与评估 　　全民性的扶贫运动和中国扶贫任务的长期性、艰巨性，以及政府扶贫运动的局限性，决定了NGO组织不仅有参与扶贫的必要，而且应当得到大发展。 　　3.1NGO组织与NGO扶贫的发展 　　在计划经济时代，中国客观上并不存在西方国家普遍存在的那种具有独立法人地位、能够按照自己宗旨开展相应工作的NGO组织，因为政府之外的企、事业单位几乎均依附于政府并直接听命于政府，从而只不过是政 府的附庸而已。因此，NGO扶贫组织的出现，是中国改革开放以后，在政 府承认普遍性贫困问题并推进扶贫运动和社会保障制度改革的一个积极成 果。在此，简要介绍部分全国性NGO组织: 　　3.1.1中国扶贫基金会。成立于1989年，它是一个以扶助乡村贫困人口摆脱贫困为宗旨的NGO组织。其开展的扶贫项目包括贫困农户自立工 程、乡村教育援建、科技培训、物资扶贫及医疗卫生扶贫等，2000年还推 出了小额信贷、母婴平安行动、紧急救援等扶贫项目。据该基金会的年报 资料，11年来累计募集扶贫资金和物资5亿多元，现有资产1，8亿元。在 2000年度，该基金会总收入为3206.9万元，全年扶贫项目总投入达 5423.385万元，受益人口为6.5万余户计21.7万人。 　　3.1.2中华慈善总会。该会成立于1994年，是一个面向城乡弱势群 体并以扶贫济困等为已任的综合性慈善机构，同时也是全国慈善团体的联合会，目前拥有80多个团体会员单位。其开展的慈善项目主要包括抗灾赈灾、安老助孤、扶贫济困、紧急救援、社会福利、公益援助等，在援助时 优先选择社会弱势群体中特殊困难的人群和极贫地区的人口为援助对象， 从而在缓解贫困问题中发挥了自己的作用。在乡村扶贫方面，中华慈善总 会先后实施了甘肃定西和陕西榆中等县的慈善雨水积蓄工程、四川巴中地 区和阿坝地区的贫困农户移民搬迁工程、宁夏固原地区的春荒救济、贫困地区烛光工程等多个项目，数十万贫困人口得到了帮助;尤其是1998年开 展的大规模抗洪赈灾活动，成功地募集到6.7亿元款物，数以百万计的灾 民从中华慈善总会得到了直接的帮助。据该机构的年报材料等，自1994 年以来，共计募集到款物约9亿元，其中善款近5亿元、物资折合人民币约4亿元。与此同时，中华慈善总会的团体会员，作为独立的NGO组织， 亦在全国各地开展着各种扶贫济困的活动。 　　3.1.3中国光彩事业促进会。该会成立于1995年，是一个以民营企业家为主体成立的扶贫组织，它主要开展投资式扶贫活动，即通过动员相引导民营企业向中西部地区及贫困地区投资项目和捐款援助，直接配合政府实施扶贫战略。据该机构提供的资料，截止2000年，全国参与光彩事业项目(项目投资50万元以上)的民营企业家超过3200人，实施项目达3160 个，到位资金逾141亿元，培训人员77万多人次，安排就业90万人，扶助贫困人口231万解决了温饱问题，捐资办学及实施其他公益事业达 25亿元。以北京为例，2001年6月上旬就有36家民营企业与京郊36个边远 乡镇签订了对口支持协议，这些企业将帮助对口乡镇发展一项主导产业或开发一项富民工程，并重点帮扶一个低收入村的贫困人口摆脱贫困。在广东，近5年来民营企业投资26亿元扶持省内外贫困地区的光彩项乳 使近 4万人就业脱贫。因此，光彩事业促进会实质上是通过项目投资带动就业， 进而帮助贫困地区发展生产、增加贫困人口收入的一种扶贫事业。 　　3.1.4中国青少年发展基金会。该基金会成立于1989年，是一个以慈善教育为己任的公益机构，其主要项目为援建希望小学、救助失学儿童， 从而亦是一种教育扶贫事业。据该基金会提供的资料，从1989年--2000年， 累计接受海内外捐款19.397亿元，共计援建希望小学8355所，资助失学 儿童230万人。目前，该基金会虽然将主要目标转向保护母亲河的绿色工程，但依然通过"希望网校"工程继续推进贫困地区的义务教育信息化事 业。因此，中国青少年基金会从事的堪称慈善教育扶贫事业。 　　3.1.5中国人口福利基金会。该基金会成立于1987年，是一个致力于人口福利事业的的NGO组织。在扶贫领域，该基金会于1995年与中国计划 生育协会等共同发起实施以扶助贫困地区的贫困母亲脱贫为宗旨的“幸福工程”，主要采用“小额贷款、直接到人、滚动运作、劳动脱贫”的方式， 扶助贫困母亲发展家庭经济，同时兴办针对贫困母亲的文化与科技知识培训班，并向她们提供生殖保健服务等。据“幸福工程”组委会提供的材料， 截止1999年底，“幸福工程”在全国27个省、市、自治区的337个县建立 了项目点，募集资金1亿多元，投入资金近亿元，并免费向各项目点提供药品与医疗器械等，6．5万余名贫困母亲(户)获得援助，受益人口达30 多万人。 　　除上述NGO组织直接参与扶贫事业外，还有许多全国性NGO组织及地 方NGO组织亦直接或间接地参与着扶贫运动。因此，作为政府掀起的扶贫 运动中的一个补充，中国的NGO扶贫事业亦在不断地走向发展。

3.2 NGO扶贫对政府扶贫的补充 　　NGO扶贫对政府扶贫的补充作用，主要体现在以下几方面: 　　第一，NGO 扶贫在一定程度上弥补了政府扶贫财力的不足。除中国光彩事业促进会中的项目投资外，中国扶贫基金会、中华慈善总会及其团体会员单位、中国青少年发展基金会、中国光彩事业促进会等数以万计的NGO 组织，每年从海内外募集到的资金约50亿元左右，1998年曾经突破70多亿元，这笔资金大多被用于帮助弱势群体度过危机并摆脱贫困。例如，如果没有中国青少年发展基金会募集到的19亿多元善款及其开展的“希望工程”，便不可能有8000多所设施齐全的“希望小学”，200多万失学儿童亦不可能重新走进课堂。再如1998年若无中华慈善总会等的的组织开展大规 模募捐赈灾活动，国家将不得不为洪灾付出更大的代价，部分灾民亦可能因灾陷入贫困境地而难以自拨。因此，NGO组织及其开展的各种扶贫济困项目，对于政府 (尤其是贫困地区的政府)有限的扶贫财力无疑是一种有益的补充 　　第二,NGO 扶贫在一定程度上减轻了政府的扶贫事务负担，推动着小政府、大社会格局的形成与发展。在市场经济条件下，政府既不可能承担起一切社会事务，也没有必要包办各种社会事务，但这是以NGO组织相对 发达为前提的。中国的NGO组织虽然不够发达，专业人员与实力均很薄弱，但各个NGO组织的存在与发展，客观上替代政府承担了相应的扶贫事务。 　　如中华慈善总会开展的甘肃慈善雨水积蓄工程，不仅提供资金资助，而且由专业人士及志愿者亲自主持这一扶贫工程建设;其他NGO组织开展的扶贫项目亦大多如此。因此，NGO扶贫实际上是广泛动员民间资源并完全由民间力量来推动的扶贫事业，它不仅相应地减轻了政府的扶贫事务负担，而且对市场经济所要求的小政府、大社会格局起直接推动作用。 　　第三，NGO 扶贫在实践中形成了政府扶贫的参照系，促使着政府扶贫效率的提高。与政府系统通过强制手段筹集、控制和分配扶贫资源相比， NGO组织只有在捐献者自愿捐献的条件下才能获取扶贫资源和开展扶贫项目，从而必然要求NGO组织具有公信形象，这种压力客观上促使NGO组织 廉洁、自律并需要努力追求效率;同时，与政府系统的垄断性相比较，NGO 组织对民间资源的竞争亦会日益激烈，公信度与效率不高的NGO组织通常 不会获得持续的资源支撑，亦难以形成自己的拥护群体。因此，NGO组织 的性质、宗旨及外部环境，均决定了它必须有针对性强的项目、有廉洁高效的运作方式并取得明显的成效。如中国扶贫基金会的贫困农户自立工程、 中华慈善总会的慈善雨水积蓄工程等，还有一些NGO组织的小额扶贫贷款 项目筹，均获得了资源占用少、扶贫效果大的成果。因此，NGO扶贫通常 能够使有限的钱发挥出较政府同等拨款更大的作用，它从一个侧面形成了 评估政府扶贫的参照系，并督促着政府扶贫效率的提高。 　　第四，NGO扶贫有利于形成互助博爱的理念和热心公益的社会氛围，推动政府缓和乃至消灭贫困目标的实现。NGO扶贫建立在社会捐献基础之上，没有爱心便不会有NGO扶贫事业。中国近10多年来的实践证明，经NGO 组织的推动，自觉参与扶贫济困及其他慈善公益事业的企事业单位和各界 人士在不断增加，整个社会的道德水准有了一定程度的提升，社会氛围在日益向善，这不仅对于NGO扶贫及其他公益事业的发展有利，对实现政府 扶贫运动的目标同样有利。因此，不能忽视NGO扶贫及其他公益事业在净化道德、协调社会发展方面的特殊功能. 　　3．3 对NGO扶贫的简要评论 　　总体而论，我对中国的NGO扶贫有如下综合评价: 　　3．3．1NGO扶贫仍处于不成熟的初级发展阶段。中国的NGO扶贫事业走过了10多年的历程，NGO组织亦在不断增长，但迄今为止，不要说与美国等发达国家以百万计的NGO组织数量规模不能比拟，而且在资源方面更 是十分匮乏，即使是最为成功的NGO组织，每年募集的款物亦不过亿元人 民币，相当一部分NGO组织无论组织架构、从业人员还是资源掌控、所事 活动，均徒有其名而已，直接参与扶贫并能在扶贫事业中做出相应有贡献 的NGO组织更少。因此，中国的NGO扶贫尚处于不成熟时期，目前还只是发展进程中的初级阶段。 　　3．3．2NGO扶贫对官方具有很强的依附性。中国的NGO组织虽然名义 上是独立法人，并依据规定程序申领牌照，可以独立开展相应的活动，但实践中往往成为政府部门或官方系统的附属，即便较为规范的全国性NGO 扶贫组织亦未能例外。这种依附性的主要表现即：NGO组织的行动要服从于政府或官方系统，NGO组织的重要成员通常为官方人士或有资深官方 背景的人士担任，NGO组织开展的活动通常被纳入某个政府部门或某个官方系统的工作范围并服从其管理与控制，等等。如中国扶贫基金会对政府扶贫部门、中华慈善总会对政府民政部门、中国人口福利基金会对政府计划生育委员会、中国青少年发展基金会对官方的共青团，等等，均具有相当强的依附性;一些地方的NGO组织甚至完全设置在政府或官方机构内部， 有关事务亦由公务人员兼顾办理。这种格局虽然短期内确实有利于一些 NGO组织争取到官方的支持和动员到更多的社会资源，但对NGO组织的长 期发展却极为不利。因为只要这种格局持续下去，NGO组织便不可能真正成长为一个有独立地位、独立事业和广阔发展空间的部门，NGO扶贫的作 用亦会受到抑制。 　　3.3.3NGO扶贫仍欠缺相应的法制与社会环境。回顾近10多年来尤其是近几年来NGO扶贫走过的历程，可以发现相关的法制条件己经得到了一定程度的改善，例如，国家立法机关于1999年通过了《中华人民共和国 公益事业捐赠法》，对慈善公益捐赠行为等进行了相应的法律规范;国务院 于2000年底发布(关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，首次对慈善 公益事业的作用及税收减免政策进行了原则规定，此后即有国家税务总局、 海关、财政部门先后发布NGO组织接受境内外慈善公益捐赠减免税收的政 策文件;国家民政部门亦制定并进一步完善了社团管理法规和对非营利组 织的管理。然而，NGO组织的法律地位、公益职能及其作用迄今并未明确， 相关税收减免政策还缺乏相应的操作规范，整个社会对NGO的认知和支持还很有限，政府亦还未将NGO作为一个独立的社会部门来给予重视并扶持 其发展，有的政府部门视NGO组织为可有可无，在这种大的背景下，NGO 扶贫事业亦不可能获得大的发展。因此，中国目前的法制环境和社会氛围离NGO扶贫发展的需要还有相当的差距。 3．3．4NGO扶贫的资源动员能力很有限。通过对部分以扶贫济困等为宗旨的NGO组织的考察，可以发现普遍存在着资源动员能力有限的现象。在筹募资金的方式上，传统的借助 (老干部的)个人声威募捐的方式仍较为常见，而与市场机制相结合的方式却末获重视;运动式的动员社会资源较为多见，而经常性的主动开发社会资源却很不够。在资源募集的来源方面，一些NGO组织面向海外及港澳地区的募捐还较为成功，而针对内地的募捐却很不相称;面向一般工薪阶层人士动员扶贫资源相对成功，而针对新富阶层动员扶贫资源却较为有限。因此，除上海市慈善基金会等极少数 NGO组织外，全国性的NGO组织年均动员社会资源数额不过数千万元，地区性的NGO组织年均募捐数额更是有限。近几年中，全国NGO组织每年从海内外募集到的资金仅为50亿元左右，这表明中国NGO组织动员社会资源的能力非常有限，进而决定了中国NGO扶贫事业的发展还缺乏有力的财政支撑。

4．NGO扶贫的发展取向 　　从上述分析中，可以发现中国NGO组织的不发达与欠成熟，以及NGO 扶贫所处环境的不利与资源分配的局限性等，这正是过去及现在NGO组织难以在扶贫事业及整个社会公益事业中发挥重要作用的原因所在，也是NGO组织滞后于中国市场经济改革和社会发展进步的原因所在。要改变这种局面，便必须合理确定NGO扶贫事业的总体政策取向，并采取行之有效 的推进措施。 　　4．I 合理的总体政策取向 　　市场经济体制的逐步确立和社会结构的发展变化，决定了国家应当大力发展NGO组织和NGO扶贫事业。根据发达国家的经验和中国的经济改革与社会发展趋势，在建设稳定、多维的社会结构大框架中，将NGO组织定 位为一个独立的社会部门，并按照以民为主、官助民办、独立运行、全面 发展的方针来推动其发展，将是一种合理的总体政策取向。在扶贫领域，需要将NGO扶贫真正纳入国家的扶贫发展战略，从政策上明确NGO扶贫的地位与作用、规范和促进NGO扶贫组织的发展，从财政 上对NGO扶贫事业加以扶持，形成政府继续主导、NGO大力配合的官民结合扶贫事业新格局。 　　4．2可供采取的具体推进措施 　　确定了合理的总体政策取向，还需要有具体的行之有效的推进措施。 　　对中国的NGO扶贫事业而言，当务之急在于: 　　第一，需要尽快完善和健全相关的法规政策，为NGO扶贫事业的发展 创造良好的法制环境。例如，尽快在《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》等的基础上，制定专门的NGO法律，用法 律的形式明确NGO的地位、职能、作用和组织形式等，为NGO组织的运行 提供规范化的依据，并切实维护NGO组织自主、自治及其他一切合法权益; 在《中华人民共和国公益事业捐赠法》及国务院有关部门对慈善公益捐献 税收优惠办法的基础上，尽快修订所得税法，出台具体的、可供操作的慈 善公益事业税收减免政策，并适时开征遗产税与非公益捐赠税等。此外， 还需要完善基金投资方面的法律与法规政策，使扶贫基金及其他慈善公益 事业基金能够利用资本市场等扩充财政实力。法规政策的完善，是NGO扶 贫事业获得健康发展的必要条件。 　　第二，需要强化慈善公益舆论宣传和慈善公益道德建设，尽快形成有利于NGO扶贫事业发展的社会氛围。市场经济改革以及由此带来的经济社会转型，使中国人的道德价值多元化取向己经非常明显，但现阶段对个人利益的过分追逐及公益观念淡薄现象，却需要我们给予高度警惕，因为道德沦丧与公益意识的滑坡将较经济的滑坡更难以治理。因此，国家应当强 化慈善公益方面的舆论宣传，NGO 组织亦应当高度重视并学会利用舆论去 影响人们的行为，只有人们树立了博爱、慈善、公益观念，才能形成有利于NGO扶贫事业的社会氛围，这是发展NGO扶贫事业及其他慈善公益事业必不可少的社会基础。 　　第三，应当大力发展NGO组织，促使其真正成长为可以发挥独特作用的独立社会部门。从市场经济需要与中国社会发展的趋势来看，中国也必 定是政府、企业与NGO组织共同支撑着整个社会的正常运转，这种社会结 构的发展具有不可逆转性。因此，国家应当放松对NGO组织的控制，在法 制规范和加强审核的条件下，允许任何人与任何企事业单位成立NGO组织，并引导和鼓励NGO组织开展扶贫及其他慈善公益事业。当然，在按照规范 标准大力发展新的NGO组织的同时，尤其应当推动现有NGO组织改造，使之成为真正的NGO组织。只有NGO组织获得较大发展，NGO扶贫及其他慈 善公益事业才能获得大发展。 　　第四，让NGO组织替代政府扶贫部门承担部分具体事务，力争获取推 动政府职能转换和壮大NGO扶贫事业的双重效果。扶贫运动是一项系统工 程，一个扶贫项目从申请到实施不仅要经过若干环节，而且需要在每一个 环节上有相应的指导与监督，如果国家只依靠官方部门来推进扶贫事业， 就意味着必须为扶贫工程自上至下地建立一个官僚系统，这无疑与小政府、 大社会的改革发展目标背道而驰，并必然会增加扶贫项目的运转成本。适宜的做法，应当是充分利用NGO扶贫组织，凡是NGO扶贫组织可以替代政 府承担或实施的扶贫事务，均应当由NGO组织来替代，如推行小额贷款、 提供扶贫服务等，NGO扶贫组织就完全可以取得较政府系统更好的效果。 因此，应当停止建立县级以下 (乡镇、村)官方扶贫所、站的做法，将部 分官方扶贫项目委托给NGO组织来实施，这将是一个既减少政府扶贫项目成本、又激NGO组织扶贫热情的良好机制。 　　第五，重视慈善公益事业的理论与政策研究，用理性来支撑NGO扶贫 事业的发展。NGO扶贫事业是慈善公益事业，它需要建立在良好道德的基 础之上，但NGO扶贫却不可能只凭感情办事，它更需要理性与相应的工作 技巧;同时，NGO组织作为一个独立的或将会独立的社会部门，亦需要有 成熟的法制与政策规范，而这些又需要与本国的国情及相关制度安排 (如 社会保障制度、财政税收制度等等)相适应。因此，应当尽快改变目前国 内理论学术界长期忽视慈善公益事业研究的局面，政府与NGO组织均应当 积极推动慈善公益事业的理论与政策研究。应当认识到，一个NGO扶贫项目可以解决一户或一村贫困人口的贫困问题，而一项成熟的慈善公益理论与政策研究成果，却可能解决NGO组织与NGO扶贫事业的政策与现实难题， 进而推动整个NGO扶贫事业的发展。 　　4．3 NGO组织自身亦需要努力 　　由于NGO组织在中国产生的时间不长，加之外部环境的制约，中国的 NGO扶贫事业客观上还存在着多方面的先天不足，如缺乏成熟的组织架构、 灵活的系统协调、规范的运作方式及严明的自律机制等。因此，NGO组织尤其需要努力克服自身的缺陷。例如，按照决策系统与执行系统并行、专 业人士与志愿者相结合的原则来确立组织架构，按照资源动员与项目实施分开、机构独立运作与系统配合协调相结合的原则来整合社会资源，按照 程序规范、管理透明、严格自律的原则来构建运行机制，按照方式灵活、 多元并举的原则来谋划资金的筹措机制等，就一定能够确立NGO组织的整 体地位与公信形象，而这恰恰是NGO扶贫事业获得拥护和健康发展的保证。 　　最后还特别需要指出的是，在市场经济条件下，NGO扶贫事业亦处于 相对复杂的社会环境之中，从而尤其需要妥善处理好相关关系。例如，在目标与手段的关系上，需要努力学会运用市场机制的手段来实现扶贫事业 的公益目标，小额扶贫贷款的成功说明市场机制与扶贫事业的公益目标是可以协调一致的;在公平与效率的关系上，需要在促进社会公平的同时努 力提高NGO扶贫的效率，包括努力降低运行成本、提高项目针对性和示范 性等，可以进一步确保NGO扶贫事业的公平性;在NGO组织与其他部门以 及NGO组织之间的关系上，既要有良性的资源竞争，又要有亲密的合作互 动;在动机与效果关系上，除非事先己经知道捐献者的捐献为非法所得或 有违社会公德，否则，应当奉行只求扶贫效果而不问捐献动机的原则，因为价值取向多元化不仅已经成为中国社会转型期间的现实，而且具有不可 逆转性，NGO扶贫事业应当具有包容性;在榜样与大众的关系上，NGO扶贫 事业尤其需要富人的参与，并需要有热心参与的榜样，但同时亦应尽可能 地吸引大众参与，努力扩大自己的拥护群;等等。